司法部再次部署涉企執(zhí)法監(jiān)督工作，這是規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動的組成部分。
日前，司法部、國家發(fā)展改革委、全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)指導(dǎo)意見，提出進一步發(fā)揮行政復(fù)議監(jiān)督職能，規(guī)范涉企行政執(zhí)法。指導(dǎo)意見明確了5項監(jiān)督重點內(nèi)容，包含涉企政務(wù)失信、涉企規(guī)范性文件附帶審查、涉企罰款突出問題等。
行政復(fù)議具備獨特的行政爭議解決優(yōu)勢
行政復(fù)議作為政府系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督糾錯機制，承擔(dān)著規(guī)范行政執(zhí)法的任務(wù)。自行政復(fù)議法首次“大修”通過后，便從立法上確立了其“化解行政爭議的主渠道”定位。在法院受理的訴訟持續(xù)高位運行的背景下，行政復(fù)議被寄予厚望。
對于行政爭議，我國已形成行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等多元解決機制。在實現(xiàn)有效社會治理方面，行政復(fù)議與信訪、行政訴訟相比，具備獨特的制度優(yōu)勢。“和信訪相比，行政復(fù)議能夠制度化、法律化，實現(xiàn)案結(jié)事了；和行政訴訟相比，行政復(fù)議在行政資源協(xié)調(diào)支配、調(diào)解的應(yīng)用等方面有自己的優(yōu)勢。”中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院教授王萬華分析。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅指出，行政復(fù)議依托行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，具有專業(yè)性強、程序簡便、成本較低的特點，更易快速查明事實、糾正違法。
去年以來，趨利性執(zhí)法、違規(guī)異地執(zhí)法的問題被廣泛關(guān)注。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議專門部署開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動，今年3月以來，專項行動在全國范圍內(nèi)全面推開，司法部成立工作專班，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，為了能充分發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督職能和化解行政爭議主渠道作用，司法部會同國家發(fā)展改革委、全國工商聯(lián)研究制定了上述指導(dǎo)意見。
強化涉企規(guī)范性文件附帶審查
指導(dǎo)意見提出，強化涉企規(guī)范性文件附帶審查。規(guī)范性文件包含大部分人熟知的“紅頭文件”，是行政機關(guān)執(zhí)法的重要依據(jù)，但這些文件也存在不合法的情形。
三部門要求，重點關(guān)注影響全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、妨礙各類經(jīng)營主體公平競爭、干預(yù)各類經(jīng)營主體自主決策、超出法定范圍設(shè)置行政裁量基準(zhǔn)幅度、超越職權(quán)和違反上位法的“紅頭文件”。
王錫鋅介紹，2023年修訂的行政復(fù)議法對規(guī)范性文件附帶審查程序作了完善，這一制度設(shè)計旨在從源頭上糾正“法出多門”“下位法抵觸上位法”的亂象。行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)不僅需審查行政行為的合法性，也可附帶審查作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件。
與指導(dǎo)意見一同印發(fā)的，還有行政復(fù)議監(jiān)督規(guī)范涉企行政執(zhí)法的典型案例。其中一起案例顯示，江蘇省某縣人民政府出臺《某縣住宅專項維修資金管理辦法實施細(xì)則》，規(guī)定：“商品住房的維修資金，可以由業(yè)主直接繳存，也可以由建設(shè)單位代收代繳。不設(shè)置電梯、設(shè)置電梯的非單一產(chǎn)權(quán)商品住房、廉租房及公租房等保障性住房、住宅小區(qū)內(nèi)的非住房和與住房結(jié)構(gòu)相連的非住房，按照各自擁有房屋專有面積計算，繳存標(biāo)準(zhǔn)分別為本縣建筑安裝工程造價的5%和8%，其中業(yè)主繳存3/4，開發(fā)建設(shè)單位繳存1/4。”
某縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局依據(jù)上述文件，分批次向某住宅小區(qū)開發(fā)建設(shè)公司收取了住宅專項維修資金，共計670余萬元。該公司對收費行為不服，于2024年11月18日向某縣人民政府提出了行政復(fù)議申請。
行政復(fù)議機構(gòu)審查認(rèn)為，本案的爭議焦點為開發(fā)建設(shè)單位是否需要繳存住宅專項維修資金。經(jīng)調(diào)查核實，《物業(yè)管理條例》和《住宅專項維修資金管理辦法》僅規(guī)定由業(yè)主繳存住宅專項維修資金，并未要求開發(fā)建設(shè)單位需按比例繳存，因此某縣住建局收取開發(fā)建設(shè)單位住宅專項維修資金的依據(jù)與上位法相沖突。據(jù)此，決定撤銷某縣住建局收取住宅專項維修資金的行為，并責(zé)令停止對《某縣住宅專項維修資金管理辦法實施細(xì)則》相關(guān)條款的執(zhí)行。在收到行政復(fù)議決定后，某縣住建局將收取的670余萬元住宅專項維修資金及銀行同期存款利息全額退還。之后，根據(jù)行政復(fù)議機構(gòu)的建議，縣政府及時廢止了該規(guī)范性文件。
王錫鋅指出，對規(guī)范性文件附帶審查程序的完善，是這一案件的關(guān)鍵法律背景。若僅撤銷收費行為而不廢止問題文件，其他開發(fā)企業(yè)仍可能因同一文件被違規(guī)收費，行政機關(guān)的違法行為將“死灰復(fù)燃”。復(fù)議機關(guān)通過推動文件廢止，清除違規(guī)收費的土壤，實現(xiàn)了從“糾正單次違法”到“阻斷同類違法”的升級。
加大涉企政務(wù)失信監(jiān)督力度
行政協(xié)議履行是檢驗政府依法行政能力、契約精神和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾獦?biāo)尺。新修訂的行政復(fù)議法將行政協(xié)議的訂立、履行、變更、解除爭議納入行政復(fù)議范圍。
一起典型案例顯示，某報廢車輛回收公司與安徽省某縣人民政府簽訂招商引資協(xié)議，約定了回收公司的投資規(guī)模、投資強度、年稅收貢獻率，政府按照投資進度給予招商引資扶持獎勵。投資不符合約定的，回收公司支付相應(yīng)的土地出讓金與土地熟化差價，并退回已享受的扶持獎勵資金；年稅收貢獻率不符合約定的，不享受稅收優(yōu)惠政策。
2024年9月9日，縣政府作出《行政決定書》，以回收公司投資強度、投資規(guī)模、年稅收貢獻率不符合約定為由，解除招商引資協(xié)議，并責(zé)令申請人退還扶持獎勵資金180萬元及利息、補足土地出讓金與土地熟化成本價的差額468萬元。回收公司不服，于2024年11月1日向市人民政府申請行政復(fù)議。
行政復(fù)議機構(gòu)審查認(rèn)為，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，招商引資協(xié)議屬于合法有效的行政協(xié)議，按照“誰主張，誰舉證”的原則，行政機關(guān)解除行政協(xié)議需對其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。本案中，縣政府主張申請人投資強度、規(guī)模不符合約定但未提供證據(jù)，也未舉證證明回收公司存在損害國家或社會公共利益等行為，故縣政府解除協(xié)議的決定無事實和法律依據(jù)。據(jù)此，行政復(fù)議機構(gòu)依法撤銷了《行政決定書》。
信賴?yán)姹Ｗo原則是構(gòu)建法治化營商環(huán)境的“壓艙石”。“市場經(jīng)濟的本質(zhì)是信用經(jīng)濟，而政府信用是社會信用體系的核心。當(dāng)市場主體確信政府的協(xié)議承諾能夠得到恪守，行政機關(guān)的權(quán)力行使受到法律約束時，才敢于投入資本，開展長期經(jīng)營，從而激發(fā)市場活力。”上海政法學(xué)院法律學(xué)院教授關(guān)保英指出，若行政機關(guān)可以隨意反悔協(xié)議、單方變更義務(wù)，那么誠信經(jīng)營的企業(yè)會因擔(dān)憂政策變動而退縮，最終破壞營商環(huán)境的穩(wěn)定性與公平性。
對此，指導(dǎo)意見提出，加大涉企政務(wù)失信監(jiān)督力度。認(rèn)真辦理行政協(xié)議、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)類涉企行政復(fù)議案件，及時糾正行政機關(guān)不依法依約履行行政協(xié)議、隨意改變行政承諾等失信行為，依法維護有關(guān)企業(yè)信賴?yán)娴雀黜椇戏?quán)益。
指導(dǎo)意見還提出，加強涉企罰款突出問題治理。依法審理企業(yè)對罰款不服的行政復(fù)議案件，注重對大額頂格處罰、無裁量基準(zhǔn)處罰、異地執(zhí)法等情形的審查核實，加強執(zhí)法方式的適當(dāng)性審查，糾正小錯重罰、以罰代管、以罰增收等突出問題。
司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步將加強行政復(fù)議機構(gòu)、發(fā)展改革委、工商聯(lián)以及有關(guān)監(jiān)督部門的銜接協(xié)作，推廣涉企行政復(fù)議案件回訪機制，開展涉企執(zhí)法和爭議化解聯(lián)合調(diào)研，在涉企執(zhí)法領(lǐng)域做到共研問題、共糾違法、共促實效，形成規(guī)范涉企執(zhí)法的制度合力。
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